沙龙分享│靳东晓：乡土中国与乡村规划探索
中国城市规划设计研究院城乡所靳东晓所长在China-Up第五届沙龙上做了题为"乡土中国与乡村规划探索"的报告，报告在详实的数据基础上，从新型城镇化道路如何走、未来城镇化水平、城乡关系的历史回顾等三个角度，探讨了“城市中国”、“乡土中国”长期并存的可能；同时辅以典型案例阐释了“乡村规划”编制的复杂性，以及对如何编制“乡村规划”进行了探索性实践。现就报告内容进行整理，以飨读者。
一 从3个角度探讨“城市中国”、“乡土中国”长期并存的可能
1 “新型城镇化”道路怎么走？
我国城镇化水平在1980年时达到19.39%，等于说这之前的20年年均增长0%；之后用了16年增长了10个百分点，达到1996年的30.48%，年均增长2.87%；在随后的7年里，城镇化水平年均增长4.16%，增长率达到峰值，2003年的城镇化率为40.53%；接下来从2003年至2011年的8年里，年均增长2.98%，年均增长率回落了1.18个百分点，2012年从前1年的51.27%增长到52.6%。那么，未来城镇化水平的增长速度会是怎样的呢（图1）？
从乡镇数量关系来看，2001年是一个“拐点”，2001年，乡镇数量之比首次出现建制镇超过乡数。截至2001年底，全国设有建制镇20374个，比上年增加556个；乡19341个，比上年减少3858个（图2）。从村庄逐年递减的数量关系来看，柱状图显示的是我国行政村的数量，到2012年底有58.8万个行政村；行政村下面的自然村数量为266.95万个，十年前自然村数量曾有360万个，现在则只剩267万个，每天消失的自然村大概有80-100个——“城镇化不能消灭乡村文明”（图3）。
乡村撤并难以控制城乡建设总用地的不断增长。2005年我国城乡建设用地21.6万平方公里，2009年增加至22.15万平方公里，2011年达到了23.97万平方公里，2005-2011年年均增长率为1.75%。通过对我国从城市到农村各类居民点的建设用地进行统计，发现除农村居民点外从城市、县城到建制镇的居民点建设用地几乎均呈年均5%-6%的增长态势，新农村建设用地在一定程度上并未得到统筹安排，农村居民点用地的无序扩张之势未得到有效控制（图4）。
我国村镇数量庞大、拥有巨大的承载容量（图5），有部门研究，未来城镇化率将达到75－80%，据专家估算，各地规划人口总量已达30亿人，从我国历年总人口统计看，我国人口总量增长趋势渐缓，从解放初期年均增长2.05%减少至现在的0.5%（图6）。2002年后出生人口数稳定在1600万左右，2002年后出现拐点，净增长人口低于死亡人口数量，维持在600万左右。中国人口净增长数量逐年降低，中国总人口正在接近顶峰，长此以往将影响我国新生劳动力的投入，老龄化社会将进一步加剧。
2 未来城镇化水平
我国农民工总量在2012年达到2.63亿人，2011年去省外务工人数减少，改变了多年来跨省外出农民工比重大于省内务工比重的格局。随着经济进入严冬期，东部沿海地区劳动力成本进一步上升，导致中西部的发展优势凸显出来。东部发达地区的劳动密集型产业开始向中西部转移，这使得中西部的就业机会增加，大量的农民工不再外出，虽然工资相对低一点，但是生活成本比较小，所以农民工趋向于在家乡就业（图7）。据国家统计局农民工监测报告分析，目前的2.63亿农民工情况可着重从两方面看，一是年轻农民工比重逐年下降，二是40岁以上农民工比例有所上升，但在20年内将退出农民工行列（图8）。
据中国城市规划设计研究院近期完成的城镇化课题研究结论，2030年中国城镇化水平将达到65%（以上数据为支持该结论的内容之一）。
图8 农民工各年龄段人数统计与中国历年出生人口数（万人）对应分析
3 城乡关系的历史回顾
从明清时代起，我国城乡关系的发展大致划分为四个阶段。
——城乡分治阶段（明清时期到建国初期）
“皇权止于县政”，设立乡保、乡地作为最基层的半官职人员；民国时期，设置“区”作为最基层的政府管理结构，但区以下仍然保持乡村自治的模式。根据农村人口耕地占有量的大小可以将农民划分为地主、自耕农和佃农，地主因为充分占有耕地资源并依靠土地租赁经营获得财富（5%的地主占有约40-50%的土地）；而自耕农依靠一定的土地仅能维持生计；佃农则占有少量土地或没有土地，需要租佃土地并依附于地主而生活。
——城乡对立阶段（建国初期到改革开放）
农村土地经历了由“地主—农民—人民公社所有”的快速转变，集体成为了乡村社会管理的基本单元和依托，城市与乡村被放置在利益分配的对立面上——“农业剪刀差”奠定了中国工业化的基础。
——城乡冲突阶段（改革开放到21世纪初）
“包产到户”开始，农村经济组织方式又一次发生了重大的变革；1983年人民公社解体到1988年，乡镇企业获得了大规模发展；1994年“分税制”开始，各种生产要素向城市流动，乡镇被要求上缴7%的财政收入，开始收取土地使用费。1992年，外资企业在土地、财税享受优惠政策。农民无法在本地获得非农就业机会，纷纷外出打工。
——城乡对话阶段（十六大以来）
2002年“十六大”和2003年三中全会明确了城乡统筹发展的重大战略举措。2004年，国家颁布了“农业直补”的惠农政策，之后取消农业税、规范引导农村集体土地流转；有鉴于农业税取消后乡镇财政将更加紧张，作为配套改革措施，政府开始有计划地引导乡镇、村庄大规模撤并。2005年，十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。之后，中央逐步加大了对三农的投入力度。土地利益分配成为城乡关系的焦点问题，地方政府对农村的反哺更多基于土地利益和政绩工程。
在以“156工程”、“大跃进”、“七十年代初大规模引进化肥与化纤生产线”、“改革开放”为标志的我国工业化进程中，通过“农产品剪刀差”、“土地剪刀差”剥夺农村各类生产要素，导致农村社会“凋敝”。
“这是最好的时代，也是最坏的时代”，随着中央政策的调整，社会各个层面对农村的关注持续升温。城市对建设用地的诉求、大型资本的逐利热望、地方政府的政绩冲动纷纷加诸之上，乡村正渐渐演变为新一轮利益分配与争夺的战场。
中国的村镇量大面广，问题极为复杂。每一个针对个体问题的解决方案一旦上升到整体层面，往往产生很多难以预知的变化。十八届三中全会《决定》，充分体现了中央力图破解“三农”问题的愿望，但这些方针政策在具体执行中应秉持怎样的原则，需要什么样的顶层设计，最终会引导村镇走上怎样的发展道路，还有待进一步观察。
以下抛出三点疑问。
（1）规模化，能解决中国的农业生产问题吗？
十八届三中全会《决定》提出，“鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营......”，但这种模式是否能完全解决中国的农业生产问题？
国外农业的成功模式大致可以分为三个类型：
一是农业“社会化大生产”的美国模式，美国农业实现了工业生产的“专业分工、社会化生产”模式——依靠机械化，实现了农场主的规模生产。
二是“有组织经营” 的日本模式，依靠“农协”从生产环节监管、检测，以统一的品牌集中销售，拥有话语权、定价权——依靠农村组织，实现了规模生产。
三是补贴的以色列模式，靠科技种地，因成本高，要靠补贴生存。
我国则是家庭经营（自己买，自己干，自己卖），充其量是“放大的小农经济”——我国农业的出路不在机械化、规模化、科技化，而在生产方式的现代化。
（2）“多龙治水”局面的“改革”——进行职能、部委调整？
习近平总书记在“关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明”中指出，“由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的”。
需要以职能转变、提高效率为核心，优化机构和职能配置，坚持大部制改革。目前住房和城乡建设部部门职责更加明确，改革方向得以确立，如城乡规划司管理城镇、村镇建设司管理镇、乡、村庄等；国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责等。
（3）农村集体经营性建设用地入市——导致城乡空间混乱？
十八届三中全会《决定》指出，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”其中“符合规划和用途管制前提下”，符合的是哪个规划？符合人居环境科学的规划才是得到大家认可的规划。“农村集体经营性建设用地入市”，是以村为单位？还是以乡镇为单位？“入市的集体经营性建设用地”，是实体用地空间？还是建设指标？如是实体用地，基于公平角度，全国58.8万个行政村将开辟出50多万个“建设空间”，可能导致全国城乡空间的混乱；无序的城乡关系如何梳理？这意味着城乡规划对象、方法均需要“改革”。
《国家新型城镇化规划（2013-2020年）》指出“以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑”；中财办课题《中国城镇化的道路、模式和政策》提出“加快转型升级，发挥城镇群和大城市的引领作用”、“将重点发展县级单元作为推进新型城镇化的重要抓手，推动城乡发展一体化”，坚持走中国特色的新型城镇化道路，城市中国、乡土中国将长期并存。
我们再来看看村镇的作用与价值。
村镇是指在一定区域内，由“镇、乡和村庄”构成的不同层次、不同规模，相互作用和彼此联系的相对完整的体系，是一个群体网络组织和有机整体。镇、乡、村构成了中国城乡空间的基础网络。
——村镇是承载我国人口的重要空间
据中国城市规划设计研究院近期完成的城镇化课题研究，2030年中国城镇化水平将达到65%，届时我国城镇人口有9-10亿人，还有5-6亿人生活在乡村，到2033年人口高峰将达到15亿人（据国家计生委测算）。2012年农民工将步入“老龄化”阶段，40岁以上占比由2008年的30%上升到41%。受住房与生活成本影响，村镇将成为农民工返乡的重要安居地。
——村镇是维持城乡社会稳定的“蓄水池”
1964-1979年，1780万知识青年“上山下乡”，大量干部、知识分子到下层机构工作或送到农村、工矿、边疆去锻炼，使城市人口大规模地流向农村，形成国家政策强制下的“逆城市化”现象。2003年非典期间，全国返乡农民工数量达到800万（当时外出农民工1亿人），占总体数量的8%。2008年金融危机，约有2千万农民工返乡（当时外出农民工2.25亿），占总数8.9%。
——村镇是中华文化延续的重要空间载体
作为一个传统农业国家，农村是中国传统文化的“根”，地方方言、风俗、手工艺品、传统节庆等文化元素都是通过农村得以传承。
——村镇是城市居民亲近自然和健康休闲的场所
村镇地区可以利用优越的自然环境条件创建休闲活动与养老场所，吸引城市居民亲近自然、旅游休闲、体验传统文化。
专业背景不同的专家对于乡土中国的研究视角也不同。如何看待农业、农村、农民？从城镇角度看，要更加关注其发展质量——关注“人的城镇化”，大力推进“农民工市民化”进程，给予农民工平等的生存权利。
从农村角度看，将“以城市的模式改造农村、让农民成为城市人”改变为让“农民成为更好的农民、让农村成为更好的农村”。关注生活在农村的“居民”；关注农业生产方式调整，重视土地流转问题；关注农村居住空间的变化、改善，加大农村基础设施，尤其是排污设施、环境卫生设施的建设，是改变农村“脏、乱、差”的关键举措。
二 “乡村规划”编制的复杂性与编制“乡村规划”的探索
2011年，全国89.3%的建制镇完成总体规划编制、67.4%的乡完成总体规划编制、51%的行政村有建设规划、23%的自然村有建设规划。目前关于村镇规划的争论主要有如下三点：
——要不要规划 “最好的乡村规划是不规划”、“没有规划的村镇，建设的也挺好，故村镇不需要规划”
——谁来做规划 “乡村自治决定了不需要规划，如果一定要规划，那就让乡村自己规划”
——如何编规划 “乡村规划的目标是培养新的乡村文明，而不是建设新的乡村空间”
乡村规划具有复杂性的特征，受地理差异、农业特点、交通条件、区域文化和社会变迁等因素影响，村镇中国无论是个体、还是群体，在空间上都形成了极具多样性的总体图景，如水网地区——沿河流溪沟摆布，得水运交通之便利；丘陵地区——坐落在台地和山麓，既体现了居高地防洪和节约耕地之要求，又反映了对风水环境的考虑；华北地区——村镇布局集中度较高、规模较大，以棋盘式和比较整齐方正布局为多，因耕地大而连片，利于人们的集中耕作和集中居住以及方便出行；西北地区——逐水草而居，位于绿洲和山脉周围以及河流沿岸，因为可以从绿洲和冰雪融水以及河流获得水源（图9）等等。
2013年2月，住房和城乡建设部开展全国村庄规划试点工作。试点目的是探索符合农村实际的村庄规划理念，创新和改进村庄规划方法，形成一批有示范意义的优秀村庄规划范例，提高村庄规划编制水平，增强村庄规划的实用性。规划内容包括：
——村域发展与控制规划。提出村庄产业发展方向和具体措施，规划村庄产业布局和生产性基础设施建设；明确需保护的耕地、基本农田以及生态环境资源，控制区域公用设施走廊；加强管控的村庄还须编制控制引导内容，划定建设管控范围，并提出管控要求。
——村庄整治规划。制定村庄道路、供水、排水、垃圾、厕所、照明、绿化、活动场地、村务室和医务室等设施的整治与建设规划；提出闲散荒废用地的利用措施；制定村庄防灾减灾措施；提出村庄整治与建设的主要项目表，包括项目名称、项目规模、建设标准、建设时序、经费概算、资金来源等。
——田园风光及特色风貌保护规划。明确村庄历史文化和特色风貌、山、水、田、林等各类景观资源的具体保护内容和措施。加强保护的村庄还须编制专项规划，划定保护范围，提出保护要求与控制措施。
——村民住宅设计及规划指引。结合村民生产生活需要和当地传统建筑特色，按照安全、经济、实用、美观的原则，提出村民住宅设计要求。预测未来五年以上村内合法新增宅基地需求并规划用地布局，有条件的地方可研究空置宅基地和空置农房的有效利用、调整置换的方法。
各地针对乡村规划的探索也是如火如荼，2011年5月，浙江省政府发布《浙江省美丽乡村建设行动计划（2011-2015年）》，提出生态人居建设行动、生态环境提升行动、生态经济推进行动、生态文化培育行动等四大任务。2013年9月，湖北省开展了“四化同步”示范乡镇试点规划，建立了包括镇域规划、镇区规划、村庄（新型农村社区）规划、专项（专业）规划、专题研究、城市设计在内的“覆盖全域、多规协调”的全域规划体系。
中国城市规划设计研究院城乡所在最近几年的村庄规划编制实践中也取得了一些经验。如在城镇化地区创新空间利用模式，将旅游度假功能融入城乡结合部，将旅游度假、乡村度假、体育运动、休闲娱乐与农业庄园、风情小镇、田园绿道、湿地景观融合为一体。再如在农业集镇规划编制中运用有限性方法，建立中心集镇区—中心村—基层村三级体系；产业发展强调农业和休闲旅游业的结合；集镇区重点完善乡村中心服务和旅游休闲服务；突出生态功能、环境整治和地域特色；村镇建设突出精致化和特色化。
村庄规划可分为以下几类，依据各自特点可采取适应性的规划内容。
编好“乡村规划”需要多学科融合、需要更多同仁的关注与探索！
注：资料来源：靳东晓.乡土中国与乡村规划探索.China-Up第五届沙龙：新型城镇化背景下的中部人居战略（视频浏览地址：http://www.china-up.com/conferenceVideoFinal.php?id=221 ）承办单位：武汉大学城市设计学院.2013年11月28日.